“监管主体换了两个，监管员换了好几茬，海发行的清算还没有结束。”这是中国银监会监管二部的官员张志发出的无奈。

　　海南发展银行(以下简称“海发行”)是中国金融史上第一家、也是唯一一家被行政机关关闭的银行机构。成立不到3年，1998年海发行即被关闭，并进入清算阶段。

　　不过，这个清算期实在有点长——已历时8年多。而且，至今其遗留问题仍未得到解决。在张志看来，法律缺失是清算遇到的最大障碍。

　　《财经时报》获悉，让监管部门无奈的局面，或在2007年改观。

　　前不久，银监会曾向国务院法制办公室申请草拟《商业银行破产条例》，在此基础上，国务院法制办有意将银行、证券、保险和其他金融机构破产一并纳入《金融机构破产条例》(暂定名，下称“《条例》”)，《条例》有望在2007年组织起草，最快会在该年度颁布实施。

　　目前，中国关于金融机构的破产法规有限，且散见于多部法律和法规中，这些法规关于金融机构破产的表述高度概念化且十分难落实到具体操作中，造成金融机构退出市场困难。

　　若《条例》实施，金融机构的破产将真正有章可循。

　　清算8年未算清

　　1992年，大量资本和人才涌向海南，房地产市场的火爆拉动了海南经济非正常增长。次年，国家实行的有关宏观调控政策，让大量外地银行从海南撤出，使得当地经济的发展十分困难。

　　为了重振海南经济、化解金融风险，海南省决定建立自己的银行。

　　1994年底，海南省获准筹建“海南发展银行”，次年8月18日正式挂牌开业。

　　监管部门将这家银行定性为——地方性股份制商业银行。由海南富南国际信托投资公司等5家信托投资公司发起，并可引进新股东，总股本为16.77亿元人民币，5家信托投资公司持有的股权占总股本的62.37%。

　　精心挑选的开业吉祥日期未能给海发行带来好运。

　　1998年6月21日，因严重资不低债并爆发系统性支付危机，海发行成立不到3年便被关闭。

　　目前，海发行完成了对储蓄存款和外债的兑付，以及境内对公债务的确认，合并了网点，安置好了多数员工。但由于没有明确的金融机构破产法律法规，使得海发行清算工作难以往下进一步推进，至今依然处于停滞状态。

　　金融机构破产难

　　在中国，金融机构破产还属于闻所未闻的新鲜事。多数人的印象中，金融机构因其自身的特殊性，基本不会有“破产”情况出现，而且，即便濒临破产边缘，国家也会“买单”。

　　但这种观念正在逐渐发生变化。

　　举例而言，自2001年开始的A股市场熊市，让不少证券公司捉襟见肘、入不敷出，此后的四年里，A股市场投资者陆续看到鞍山证券、珠海证券、新疆证券等中小型证券公司退出市场，甚至，人们还看到了在股票市场叱诧风云的大型券商南方证券、华夏证券退出的身影。

　　证券公司不败的神话被击破后，更多的人开始考虑，比证券公司更大的金融机构——银行，会否有一天也发生破产？在破产的过程中，将遵循怎样的原则以最大的保护投资者和储户利益？

　　“为什么不能让银行倒闭？中国国情特殊吗？”这是曾经担任央行监管司副司长、现为世界银行高级金融专家王君的感慨。

　　多年前，央行前行长在行长办公会上讨论金融机构退出问题时，对资质不良的金融机构作过这样的描述：“一屋子人，面盖手帕。揭开手帕，只见死人。再揭开一些，还是只见死人。于是不敢再揭手帕，因为知道没有办法埋葬那么多死人，揭开了就盖不上了。”

　　12月12日，当王君在银监会302会议室出席一个会议、转述那位前行长的话时，台下窃笑声不断。

　　在王君看来，中国在对金融机构破产倒闭处置上，多年来进步不大，且程序繁杂、效率不高。众多资不低债的金融机构因复杂的原因不能退出市场，而现在经常让资质好的金融机构接手快要“坏死”的金融机构，造成好的金融机构也可能被拖累“死”。

　　王君认为，有三类银行不能“倒”。其一是“太大而不倒”，包括工农中建交五大行和股份制银行，因其规模太大，如让其破产将会造成社会动荡。

　　后两种情况则是无奈。

　　“太少而不倒”——主要指农村信用社和城市商业银行。王君的解释是，由于国有商业银行从农村撤军，农信社成为农村地区唯一的金融机构，尽管很多农信社资不低债，仍然不能让其破产。这是因为，一旦撤销农信社，农村就没有金融机构。而城商行一般是一个城市一家，地方政府一般不会允许撤销。

　　“太多而不倒”——几乎涵盖上述所有银行，主要是决策者担心，一旦银行倒闭，会引起“多米骨诺牌效应”，带来连锁反应，从造成挤兑、引发金融危机。

　　上述考虑基本能解释为何银行都不能破产。

　　但实际上，在一个成熟的市场环境体系下，有进入机制，必然要有退出机制。而且，只有有了完善的退出机制，投资者、储户才能更放心的进入相关体系，这也更有利于化解金融风险。

　　依法破产

　　《财经时报》获悉，为了完善金融机构的退出机制，中国银监会、国际金融公司(IFC)和亚洲开发银行上周已联合举办“银行业金融机构市场退出机制国际研讨会”，全国人大法工委、国务院法制办、“一行三会”有关负责人、中外相关专家等涉及相关内容的官员、专家悉数出席会议。

　　是次研讨会被解读为，为起草《条例》进行造势和预热。

　　《财经时报》了解到，《条例》已列入2007年的法制起草规划。而且，全国人大常委会法工委人士也初步向《财经时报》确认，不会另行起草《金融机构破产法》，而是由国务院机关部门起草、颁布实施《条例》。

　　据参与起草《破产法》的中国政法大学李曙光教授介绍，目前涉及金融机构破产的主要法律法规包括：2001年11月国务院颁布的《金融机构撤销条例》、2003年12月发布的《商业银行法》、2004年2月实施的《银行业监督管理法》和今年8月颁布的新《破产法》。

　　新《破产法》第134条规定：“金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法”。在李曙光看来，这是国务院制定《条例》的法律依据。

　　据李曙光透露，即将起草的《条例》要解决九个问题。

　　分别是：界定“金融机构”的具体含义，并应考虑将外资金融机构纳入视野范围；除《破产法》规定的金融监管部门可以提出破产申请外，可考虑让债权人和金融机构自身也能提出破产申请；建议扩大前置程序的范围；严格管理人管理；维护金融机构债权；鼓励金融机构重整，尽量避免破产；细化金融机构财产变现规定；破产财产分配上，优先考虑个人储蓄存款；设立投资者保护基金，建立存款保险、证券投资者保护基金、投保者保护基金和期货投资者保护基金等。

　　《财经时报》注意到，即便出台《条例》，也难以在短期内发挥效应。银监会副主席唐双宁坦承，金融机构破产是项“系统工程，难度很大。”