针对国有资产授权经营制度出现的问题，我国学界较多主张授权经营信托化出路，但是就具体的制度设计缺乏论证。本文认为根据国有资产管理体制的现实要求和信托法的原理，成功国有资产授权经营信托法制应该以下为基础，一是构建合理的国有资产授权经营信托法制实体制度，；二是国有资产授权经营信托法制必须以相应的程序机制作保障。　　

　　（一）国资授权经营信托法制的实体规定

　　国有资产授权经营信托法制实体制度应该合理分配国有资产授权经营信托法制所涉及主体权利享有和义务责任承担，其不仅是国有资产授权经营信托制度得以有效运作的前提和保障，也是保证国有资产管理体制实现政企分离和国有资产增值保值等制度目标追求的关键。本文将尝试在信托法理的指导下构建国有资产授权经营信托法制应然的权利义务配置结构，其具体内容主要包含权利之享有、义务之承担和责任之追究，也就是合理界定国资授权经营信托制度当事人各自的法律地位。

　　1．国有资产信托委托人制度

　　在英美法系国家委托人除非在信托条款中明确保留了变更终止或撤销的权利，否则信托委托人在信托有效设立后不得干预信托受托人合法处置信托财产，与此相反，日韩信托法赋予了信托委托人在信托有效设立后仍然保留限制信托受托人处分信托财产等许多实质性权利， 我国信托法关于信托委托人权利的规定与日韩信托法相似，我国信托法赋予信托委托人对于信托受托人广泛的权利，特别是其将各国信托法上专属于信托受益人的信托财产处分的撤销权及其相关的权利赋予信托委托人 。但是就信托委托人和信托受益人之间的关系而言，无论是英美法系国家的信托法还是大陆法系国家的信托法，其关于信托委托人和信托受益人之间的权利义务关系并无直接规定，但是，两者存在的潜在利益冲突却是各国信托制度实践中经常出现的问题。根据信托法的规定，信托委托人主要承担的义务是在信托有效设立后及时转移信托财产， 在信托契约有效成立后，除非信托契约有明确授权否则信托委托人不得干预信托受托人合法处置信托财产的行为，否则信托委托人应该承担相应的责任。

　　根据上述信托原理，国有资产授权经营信托法制的具体构建中，如何合理界定国有资产授权经营信托制度委托人应然的权利义务和责任范围具有很强的现实意义 ，首先因为国有资产授权经营信托法制承担着国资政企分离的重担，其次我国信托法关于委托人权利内容的规定和信托法关于信托受益人权利内容的规定存有诸多重合的地方，极易诱发两者之间的权利冲突进而影响国资信托制度的实效。根据国有资产授权经营制度授权主体（即国资委）的实质是政府代表人我们可知国资授权经营信托制度的委托人本质上是政府，应该将政府对于国资授权经营信托受托人的干预局限在明确的范围之内，除非作为委托人的政府与受托人有明确规定，否则作为委托人的政府不得随意干预受托人所从事的经营行为，同时政府实施其享有的相应权利也必须符合程序要求，对于政府违背信托契约规定的行为给与受害方相应的权利救济途径。 针对信托委托人和信托受托人权利规定的重合所诱发的冲突应该采取的措施是明确界定各主体的权利义务范围，比如应该明确界定国有资产授权经营信托法制委托人和受益人各自的权利边界，使其各自承担责任的范围明确化，不至于出现在需要承担责任的情形下相互以彼此均有权利义务为借口推诿责任，鉴于国有资产的委托人和受托人都是政府及其代表人这一现实，如果对于两者之间的权利范围不明确，在国有资产经营过程中，由于权利规定的重合信托委托人和信托受益人极易对信托受托人的国资管理行为形成双重干预，或者出现问题时双方又会以对方应该承担责任推卸责任。所以，我认为在国有资产信托制度的具体构建中，针对国有资产信托委托人制度的设计，首先应该树立国有资产委托人权利限制原则，其次，应该坚持国有资产委托人权利的范围应该和国有资产受益人权利范围合理匹配原则，即应该防范两者权利重合导致责任机制缺失。总之，国有资产委托人制度设计只有在信托法理的指导下，并以科学平衡其与国有资产信托受托人和受益人的相互权利作为出发点，国有资产授权经营信托法制的预期目标才有可能得到实现。

　　2． 国有资产信托受托人制度

　　从信托制度是信托委托人通过赋予信托受托人管理和处分信托财产并将其收益转移给信托受益人一方的制度功能特性来看，信托受托人和信托受益人各自、及其相互之间的权利义务内容是信托制度的中心，各国信托法都试图对信托委托人和信托受益人之间的权利义务予以平衡。 在信托法律关系中，信托受托人基于信托财产名义所有权主体的地位，对于信托财产的管理和处分享有所有权主体可行使的一般权能，信托受益人基于信托财产实质所有权主体的地位，对于信托财产的收益具有排他的专有权，这是信托财产名义所有权和实质所有权双重所有权和信托财产所有权与收益权分立原则的体现。

　　在信托法律关系中，信托受托人为了信托受益人的利益对信托财产具有广泛的权利，为了防止信托受托人滥用权利保护信托受益人，信托法一般针对信托受托人规定其可以行使的权利范围和应当承担的义务责任，进而实现信托委托人和信托受益人相互之间权利义务的平衡。比如，无论是英美法系国家还是大陆法系国家都对于信托受托人管理和处分信托财产设有一定权利范围，英美法系国家的信托法对于信托受托人权利范围的界定，一般遵守以下原则：明示权力应该在遵守法律和社会秩序的前提下依照信托条款的规定合理行使，默示权利按照信托目的的要求合法合理地进行行使，法定权利是信托委托人基于法律的直接规定为了信托目的可以行使的权利，法院及主管机构赋予的权力是信托受托人在法院和主管机构的指导下可以行使的权利，自由裁量权是信托受托人按照信托条款要求可对信托财产产生的利益的分配自由决定。 信托受托人作为信托财产的名义所有权主体可能与信托财产实质所有权主体的信托受益人的利益相互产生冲突，同时由于在信托法律关系中信托受益人一般处于弱势地位，所以两大法系的信托法都对信托受托人规定了诸多义务以保证信托受益人的利益得到切实的维护，比如信托法要求信托委托人应该向信托受益人支付合理的信托收益以及与信托制度的有效执行相关联的收益。

　　根据各国信托法对于信托受托人设定的义务来看，下述几个方面对于保障信托人受益人的利益和防范信托受托人和信托受益人之间的利益冲突具有重要意义：一是信托受托人应该对于信托财产实行分别管理原则，即信托财产与信托受托人及其他主体的财产保持相对的独立 ；二是信托受托人对于信托财产的管理应该诚实守信，以善良管理人的要求履行信托管理职责，其应该以其应有的职业情操履行信托管理义务 ；三是信托受托人应该忠实地为受益人利益处理信托事务，不得将自身置于与受益人利益相冲突的地位，受托人不得利用其地位从信托中受益、禁止信托受托人与信托财产相交易和禁止信托受托人于信托受益人进行交易 ；四是当信托受托人为复数主体时，信托受托人之间应该进行合理的权利制衡， 其以信托受托人承担信托连带责任作为保障 ；五是当信托制度所涉及的受益主体为复数时，信托受托人应该公平对待多数信托受益人，即信托受托人应该合理处置信托本金和信托收益之间的分配以及信托收益在各信托受益人之间进行合理分配； 六是信托受托人对于信托财产的投资必须遵守一定的投资规则，这是克服受托人权利滥用并保障信托委托人和信托受益人权利的一项重要规则，进而预防信托财产投资可能面临的高风险，如英国信托法规定信托受托人利用信托投资必须在法律明文予以限制的范围之内 ，虽然这一原则在随后的信托投资限制上有所松动 ，但其通过对于信托受托人权利行使的限制从而达到保护信托受益人方面仍然具有重要的意义。

　　根据信托法制原理和国有资产经营授权经营制度的实际需要，在国有资产授权经营信托法制的具体构建尤其是国有资产受托人应然地位的设计上应该坚持以下原则：第一，安全和效率合理匹配原则，即国有资产授权经营必须坚持保值前提下的增值，国有资产受托人权利和义务的规定应该始终围绕这一原则展开，而且安全原则应该优于效率原则，这是由国有资产由于“所有者缺位”极易导致国有资产流失的历史教训和现实情况所决定的。第二，受托人中心原则，鉴于国有资产信托中委托人是政府及其代表人这一事实，其无法扮演国有资产信托制度中国有资产的合格监管者，所以这种权利缺位导致监管不足的流弊应该得到其它制度的补强，合理设计的信托受托人制度无疑可以弥补监管权缺位造成的缺憾，国有资产授权经营信托制度的关键是以受托人为中心设计委托人和受益人等制度。第三，受托人权利享有和义务承担相区别原则，即国有资产授权经营信托制度中关于信托受托人的规定应该根据不同的受托人模式而应该有所区别，我国国有资产授权经营信托模式中可选的受托人机制有国有独资企业和公司与非国有企业和公司联合作为国资信托受托人的受托人机制，以及非国有独资企业和公司作为国资信托受托人的受托人机制，这就要求国有资产的委托人必须根据不同的受托人机制区别定位不同机制下受托人地位。当国有独资企业和公司和非国有企业和公司作为国有资产的共同受托人时应该注重非国有企业和公司的权利保障，防范国有独资企业和公司侵蚀非国有企业和公司的正当权利，并应该强化国有独资企业和公司的义务和责任承担。第四，尊重国资信托合同原则，即应该尊重国有资产授权经营合同关于受托人权利义务的规定。之所以强调尊重国资信托合同，一是保护国资信托受托人的权利使其具有动力参与国有资产的信托化管理，二是促使国有资产信托合同当事人认真对待国资信托合同的签订，三是通过国有资产信托合同可以对于当事人各方的行为起到监督作用。

　　根据上述原则，国有资产授权经营信托制度应该合理规定受托人的权利义务。首先应该合理设计国有资产授权经营受托人权利制度，根据国有资产的属性在国有独资企业和公司与非国有独资企业和公司作为共同国有资产受托人的情况下突出非国有独资企业和公司的权利保护，这样一是能够调动非国有独资企业和公司参与国有资产管理体制的热情，二是强调非国有独资企业和公司等经济实体的权利可以对于国有独资企业和公司的行政化倾向给与有效制衡，进而克服国有独资企业和公司本身所带有的政企不分的事实。对于以非国有独资企业和公司作为国有资产受托人的国资管理体制而言，国有资产信托受托人权利范围应该根据国有资产受托人的数量不同而有所区别。对于以单一的非国有独资企业和公司为国有资产受托人的国资信托而言，由于受托人主体单一权利可能由于缺乏制约而被滥用，所以对于单一国资信托受托人的权利赋予必须限定在合理的范围之内，即按照各国信托受托人的不同信用状况赋予其不同的权利结构。而对于以两个以上独立的非国有独资企业和公司作为国有资产信托受托人的国资信托而言，由于各信托受托人之间由于利益关系必将相互制衡，各国资信托受托人行使权利由于受到其它国资信托受托人的牵制权利不易被滥用，所以对于存在两个以上非国有独资企业和公司的受托人的国资信托而言，国资委托人可以赋予其较广的国资管理权利，以实现国有资产价值的最大化。

　　其次应该设计合理的国有资产授权经营受托人义务制度，国有资产授权经营制度应该根据国有资产的不同属性构建与其相适用的国有资产受托人义务制度，这样一方面可以使得国有资产信托受托人的权利行使最优化，令一方面也是保证国有资产受益人权益的有力措施，最终实现国有资产的增值保值。同样为了使国有资产信托制度取得最大的绩效，国有资产信托也应该根据国有资产不同属性而构建与其相应的国有资产信托受托人义务制度。对于国有独资企业或公司参与的国有资产信托而言，由于义务承担对国有独资企业或公司不具有威慑力，所以应该强化与国有独资企业和公司共同作为国资信托受托人的非国有独资企业或公司的义务及其相应的责任，这也与上述关于非国有独资企业或公司权利扩大和保障的制度设计相适用。而对于仅仅由非国有独资企业或公司作为国资信托受托人的国资信托而言，当国有信托由单一的非国有独资企业或公司作为受托人时，相应的国有资产信托合同应该突出受托人义务和责任内容，当国有资产信托受托人是复数非国有独资企业或公司时，国有资产信托合同除了应该约定作为国有资产受托人应该承担的一般义务之外，而且应该明确各国资受托人各自应该承担的义务和责任，如果国资信托合同缺少上述约定各国资信托受托人应该承担连带责任。但是，国有资产信托受托人义务制度的设计必须与其权利制度设计相互平衡，否则其要么挫败非国有独资企业或公司参与国有资产信托的热情，要么使得国有资产受托人的权利容易滥用从而使得国有资产流失。

　　3．国有资产受益人制度

　　信托受益人是信托制度中不可缺少的主体，一方面其是信托财产权益的最终享有主体与信托财产具有切实利害关系，另一方面信托制度需要受益人作为受托人权利实施的监督主体，所以各国信托法制均要求信托受益人确定，否则信托将被视为无效。各国或地区信托法都赋予信托受益人信托受益权，即信托受益人对于信托财产收益的享有和处分权，信托受益人对于信托受托人的行为具有一定的撤销权，上述权利是以信托受托人的监控权为保障的 。信托受益权可以分为狭义信托受益权和广义信托受益权，前者主要是指受益人获取信托财产收益或者信托本金的权利，后者主要是指与实现上述权利相关的一切合法权利。 同时，信托受益人不承担相关的信托义务，信托的成立不要求信托受益人必须对信托委托人支付一定的对价，在信托制度中信托受益人只是权利的享有者。信托受益人在信托制度中的处于衡平所有人的地位，其在信托财产上的表现就是其具有衡平所有权，其不同于普通法上的所有权。根据信托受益人一般法理和国有资产授权经营的现实需要，国有资产信托受益人权利义务的设计应该注意以下方面。

　　首先，应该建立合理的国资信托受益人选择机制，国有资产受益人的选择对于国有资产的增值保值具有重要意义，因为只有建立合理的受益人制度才能保证国有资产信托受托人认真履行其责任，弥补国有资产信托委托人权利淡化所导致的受托人权利的行使处于缺失监督的状态之中。国有资产信托受益人的选择应该区别被授权的处于原始状态的国有资产和被授权国有资产增值所形成的国有资产两个部分，原始国有资产的受益人只能是国家（以政府财政部门作为国家的代表人最为合理），而属于国有资产增值部分的资产可以分配于不同的受益人。[1]

　　其次，受益人的权利义务配置应该根据受益人构成的不同而有所区别，即受益人权利义务制度必须根据国有资产的属性要求有不同的内容要求。对于政府财政部门作为单一受益人的国有资产信托，合理界定其权利可以对于受托人的行为形成有效监督防范受托人滥用权利，另一方面必须保障受托人的权利防范政府财政部门不当干预受托人。当政府财政部门作为国有资产的受益人时，特别是当政府作为国有资产信托的唯一受益人时，可以借助国有资产信托受托人多元机制使上述问题得以克服，复数信托受托人之间形成的监督机制可以弥补政府财政部门作为国有资产受托人所存在的种种不足。而对于非以政府财政部门作为单一国有资产受益人的国资信托而言，政府财政部门行使权利由于受到共同受益人的其它主体的制约其不易被滥用，但是政府财政部门的权利监管的不力可能导致兼任受托人的受益人的权利极易被滥用，笔者认为建立多元的受托人和受益人机制是不错的选择。

　　总之，信托受益人相对于信托受托人处于弱势地位这一事实应该成为创立国有资产信托制度不容忽视的事实，国资信托受益人制度关键是创设合理的国资受益人权利保障制度，使其适用国有资产授权经营的不同需要。

　　（二）国资授权经营信托法制的程序保障

　　1．信托登记制度

　　从各国信托法制关于信托制度的规定来看，信托登记制度是各国信托法制的主要内容，“信托的公示方法，一是以应登记或注册的财产权为信托者，一是以有价证券为信托者，一是以股票或公司债为信托者，一是以无法定公示方法的信托财产权为信托者。”[2]信托制度之所以强调信托财产登记的意义是因为，一是信托登记制度有助于实现信托当事人各自财产分立和独立的要求，二是因为信托财产具有独立性特性，信托登记制度能够告知与信托财产交易的第三方该财产的属性，信托登记制度的公示功能能够较好的实现对于第三人利益的保护。我国信托法第10条规定，设立信托应该按照法律和行政法规的规定办理相关的手续，否则该信托将不产生效力。

　　国有资产信托之所以强调信托登记制度，其除了上述信托登记制度的一般功效外，更为重要的是国资信托登记有助于形成国有资产运营的社会监督，进而克服国资授权经营过程中出现的各种不当现象。当然，国资信托登记制度应该根据国有资产经营的不同需要而有所不同，比如应该恰当的找到国资信托登记和国资经营商业保密等之间的平衡点。同时，对于应该登记的国资信托及其具体事项，国家应该制定具体的具有可操作性的指南，以防止出现规定不明导致人们规避信托登记制度，进而侵害国家的利益。

　　2．信托财务会计制度

　　信托制度之所以应该建立完善的财务会计制度是因为信托行为毕竟是一种财产管理和处分的代理行为，财务会计制度的建立有助于信托当事人之间的信息沟通，有助于平衡信托受托人和信托受益人之间的利益冲突，从而更好的实现信托委托人的信托目的。正是基于此种认识，有人认为：“完善的信托财务会计制度是信托业规范运行和对信托公司经营活动实施有效监管的微观基础。”[3]随着信托业的壮大和信托经营的规模追求，如何防范会计舞弊延伸到信托制度是极其关键，随着我国信托业的发展，特别是商业信托的广泛适用，以信托财务会计为基础的信托披露制度将成为信托制度的必然内容。信托财务会计制度主要涉及的是信托受托人关于信托财务和记录所应该承担的义务和责任，一般来说，“信托受托人必须保存正确的信托财务和记录以使其应该承担的以下两种信托职责相符的：一是其作为信托财产管理人的职责，一是其作为信托受益和本金分配者的职责。”[4]当信托受托人作为信托财产的管理者，其必须对于其管理、运用和处分信托财产以及与此相关的收支详情做出有规律的年度报告，同时信托委托人和信托受益人基于合理的通知后可随时审查与此相关的咨询并可要求信托受托人对相关情况作出解释。 当信托受托人在履行信托受益和本金分配职责时，信托受托人可对其行为保持沉默并无对其行为作出解释和给出理由的义务，特别是当信托文件强调信托受托人具有沉默权时。信托受托人保持合适的信托财务和记录，能够使得有权对此进行审查、复印和抄写的信托委托人和信托受益人通过对于上述资料的审查从而监督信托受托人履行信托文件的条款规定，使得信托受托人能够以信托受益人的最大利益实施一定的行为，并履行信托法所规定的诚实、信用、谨慎和有效管理的要求从事信托财产管理。信托受托人应该承担与其工作职责相称的信托义务，否则应该承担相应的责任。

　　国有资产信托制度所创立的国有资产管理体制由于存在很长的代理链，信息的不对称容易诱发代理人的道德风险，加强国有资产信托财务会计制度有助于克服国资信托各方当事人所存在的信托不对称，能够较为理想的保障国有资产信托有效的运行。

　　3．信托资料制度

　　信托资料是指与信托制度的设立、存续及其相关的所有资料，信托资料大致可以两大类，分别是当事人资料和信托关系资料，前者包括信托创立人资料和受益人资料，后者包括信托内部资料和信托外部资料，信托内部资料主要是指有关信托的资料，其主要以信托契据为载体，信托外部资料主要是信托受托人在管理信托时可能需要或相关的资料。信托资料制度虽然并未受到学理上的重视，但是在信托事务的实际运作之中扮演着举足轻重的角色，“自由信托关系存在开始，有关信托资料处理的问题，就已困扰着信托关系中的每位当事人。自有信托的数百年来，许许多多的信托当事人，在有关信托资料处理的事务上，体会到相关法规的某些基本观点，似乎总是含有些许的不确定性。”[5] 信托资料制度之所以是信托实务操作中的重要内容，这是因为信托制度的本原是一种基于信任的委托代理关系，信托委托人对于信托受托人的信人建立在受托人能够积极的按照委托人的目的管理和处分信托财产，受托人履行对于委托人的信任显然需要借助一定的书面载体来表现其符合信托目的要求的对于信托财产的管理和处分行为，这种书面载体及其所包含的内容构成信托资料制度。同时，由于信托受益人是信托受托人管理和处分财产行为的主要监督主体，受益人的信托利益主要是靠信托受益人对于信托受托人信托行为的监督作为保障的，如前文所述，由于信托本质上是一种不同主体之间的委托代理关系，信托受托人和受益人之间由于存在关于信托财产管理和处分的不对称信息，所以信托受托人对于信托财产的管理和处分可能并非符合信托目的所设定的对于信托受益人的利益追求，这就产生了受益人对于受托人监督的需要，从各国信托法制的规定来看，各国信托法制无不赋予信托受益人对于信托受托人重要的监督权。但是，这种监督权的实施必须在信托受托人对于信托财产的自由出发和信托受益人对于信托受托人处分行为的监督之间保持合理的平衡，同时由于客观上信托受益人不可能对于信托受托人对于信托财产的每一次处分都进行实际监督，其必须借助一定有效的制度对于信托受托人的管理和处分行为进行监督，信托资料制度能够比较合理的满足信托受益人的这种需求，因为信托受益人通过对于信托资料的审查能够合理的辨别信托受托人的行为是否符合信托目的要求，通过这种行为的书面审查能够实现其监督目的，同时由于信托管理行为具有连续性，这种书面的审查也有助于信托受托人能够对于信托财产实施连续管理，从而达到信托财产管理和处分的要求。

　　信托资料制度所包含的信托财产管理和处分信息能够实现信托当事人之间的权利义务结构平衡，信托资料制度主要包括信托资料的收集、保密和披露。虽然说信托资料的收集是信托资料制度的核心内容，但是有关信托人在收集资料上的义务与责任问题却被忽视。信托资料的收集主要是指信托受托人负有收集信托资料的义务和责任，信托手托人对于信托资料收集的义务与责任是根据衡平法的原理而来，故而其常被称为衡平法义务之一。信托资料收集主要要求信托受托人主动采集与信托财产相关的资料，在信托资料收集的实际操作过程中信托受托人除了主动采集的资料外，一般说来，受托人也会、或也需要被动地被提供许多资料。如受托人须通过他人才能取得的资料，在受托人控制之下的其他管理功能人士的管理资料等，现存信托，又任命新受托人，新受托人所应被提供的资料等。从信托资料的本质来看，信托资料无疑属于秘密资料，许多国家也都有成文法来规范秘密资料的使用限制，如开曼群岛法律规定，不当使用或披露具有秘密性的资料，必须承担刑事责任。从信托资料制度产生的本质来看，为了使得信托受益人了解信托受托人管理和处分信托财产的情况，信托受托人必须将管理和处分信托财产的相关信息对于信托受益人给予披露，信托制度之所以强调信托资料披露制度主要是为了保证受益人的知情权。

　　国有资产信托资料制度的具体建构应该注意以下方面，首先信托资料的保存是信托受托人的义务和责任，这是不得人为免除的；其次，应该建立合理的国资信托资料披露机制，让国有资产处于有效监督之中；第三，应该设立合理的制度保证相关权利人对于国资信托资料的知情权，以便维护其权利。